sofia Studien 2026, No. 1 https://doi.org/10.46850/sofia.9783947850204

Der Verfassungsgerichtshof Rheinland-Pfalz hat in seinem Urteil vom 14. Februar 2012 im Rahmen eines Normenkontrollverfahrens betreffend das Landesfinanzausgleichsgesetz nicht nur auf die Verpflichtung des Landes gemäß Art. 49 Abs. 6 LV hingewiesen, über den kommunalen Finanzausgleich eine „angemessene Finanzausstattung“ der Kommunen zur Erfüllung ihrer Selbstverwaltungsaufgaben zu gewährleisten. Vielmehr wurde vom Verfassungsgerichtshof zugleich festgestellt, dass als wesentliche Grundlage für einen funktionsfähigen Finanzausgleich „die Kommunen ihre eigenen Einnahmequellen angemessen auszuschöpfen [...]“ haben. Als unmittelbare Folge aus dieser Anforderung an die kommunale Einnahmenpolitik kann das Land „im Gegenzug für seinen Beitrag zur Bewältigung der kommunalen Finanzkrise verlangen, dass auch die Kommunen ihre Kräfte größtmöglich anspannen“ (ebenda). Diese Vorgabe wurde vom Verfassungsgerichtshofs Rheinland-Pfalz in einem Urteil vom 16. Dezember 2020 im Zuge eines weiteren Normenkontrollverfahrens das Landesfinanzausgleichsgesetz betreffend nochmals bekräftigt. Danach „hat das Land bei der Ermittlung des kommunalen Finanzbedarfs die eigenen Einnahmequellen der Kommunen zu berücksichtigen und zu prüfen, ob bestehende Einnahmepotenziale umfassend ausgeschöpft wurden“. Soweit in Anbetracht dessen eine unzureichende kommunale Finanzausstattung das Ergebnis autonomer Haushaltsentscheidungen von Städten, Gemeinden und Gemeindeverbänden ist, sind die damit verbundenen negativen fiskalischen Folgen ausschließlich von den dafür verantwortlichen Kommunen zu tragen. Ziel der vorliegenden Untersuchung war die Beantwortung der Fragestellung, ob die rheinland-pfälzischen Kommunen die ihnen im Rahmen eigenverantwortlich gestaltbarer Einnahmequellen zur Verfügung stehenden Möglichkeiten zur Finanzierung ihrer Haushalte in angemessenem Umfang in den zurückliegenden Jahren ausgeschöpft haben. Das zentrale Ergebnis dieser Überprüfung lautet: Aus gehend von grundlegenden finanzwissenschaftlichen Anforderungen an eine sachgerechte kommunale Einnahmenpolitik ist auf der Grundlage einer umfassenden empirischen Analyse für den Zeit raum 2013-2024 größtenteils davon auszugehen, dass die rheinland-pfälzischen Kommunen das vorhandene Potential an eigengestaltbaren Einnahmen zur Finanzierung ihrer Haushalte – wie vom Verfassungsgerichtshof Rheinland-Pfalz in den oben genannten Urteilen gefordert – nicht „angemessen ausgeschöpft“ und damit folglich auch nicht „ihre Kräfte größtmöglich“ angespannt haben. Diese Kernaussage wird vor allem durch die folgenden Teilergebnisse der Untersuchung gestützt:

» Im Betrachtungszeitraum hat sich der Anteil der kommunalen Steuern und steuerähnlichen Abgaben an den Gesamteinnahmen verringert, was vorrangig auf den Aufkommensrückgang bei den kommunalen Anteilen an der Einkommen- und Umsatzsteuer sowie der Grundsteuer (A und B) zurückzuführen ist. Lediglich der Anteil der Gewerbesteuereinnahmen (ne o) konnte leicht erhöht werden. Ebenfalls deutlich zurückgegangen ist der Anteil an Einnahmen aus Verwaltung und Be trieb (Gebühren, Beiträge, Konzessionsabgaben, Gewinnanteile aus Unternehmen und Beteiligungen sowie sonstige Verwaltungs- und Betriebseinnahmen). Im Unterschied dazu ist der Anteil laufender Zuweisungen von Land und Bund an den kommunalen Gesamteinnahmen deutlich angewachsen. 

» Die Verhältnisrelationen aus Ist-Aufkommen und Grundbeträgen im Ländervergleich zeigen, dass das unterdurchschnittliche Aufkommen insbesondere bei Gewerbesteuer und Grundsteuer B in Rheinland-Pfalz nicht die alleinige Folge einer unterdurchschnittlichen Wirtschafs- und Steuerkraft, sondern mindestens ebenso das Ergebnis einer unzureichenden Hebesatzpolitik ist. Dabei weist ein Vergleich zwischen rechnerischem und tatsächlichem Realsteueraufkommen – je nach Berechnungsvariante und unter (begründeter) Vernachlässigung von dynamischen Anpassungsreaktionen der Steuerzensiten – entgangene Mehreinnahmen der rheinland-pfälzischen Kommunen in der Spannbreite von 0,5 Mrd. Euro bis 2,4 Mrd. Euro aus. 

» Bezogen auf das Pro-Kopf-Aufkommen aus Gebühren, Beiträgen und sonstigen Verwaltungseinnahmen hat die Auswertung gezeigt, dass die entsprechenden Werte für Rheinland-Pfalz deutlich unter jenen für die Kommunen der übrigen Flächenländer liegen. Folglich war die vorhandene Steigerung des Entgeltaufkommens im Untersuchungszeitraum nicht ausreichend, um die bestehende Aufkommenslücke zu schließen. Entsprechend belaufen sich die entgangenen (rechnerischen) Mehreinnahmen bei Gebühren, Beiträgen und sonstigen Verwaltungseinnahmen in Orientierung am Durchschnitt der übrigen Flächenländer in den Jahren 2013-2024 auf mehr als 11 Mrd. Euro. Dieser Betrag ist insgesamt kein unausgeschöpftes Aufkommenspotenzial, sondern ergibt sich vor allem aus statistischen Erfassungsunterschieden. So werden insbesondere die gebührenstarken Bereiche Abwasserentsorgung und Abfallentsorgung in Rheinland-Pfalz vor allem in sogenannten sonstigen öffentlichen Fonds, Einrichtungen und Unternehmen (sFEU) geleistet und sind daher statistisch nicht in den hier untersuchten kommunalen Kern- und Extrahaushalten nachgewiesen, sondern erfassungstechnisch in der „äußeren Schale des Öffentlichen Bereichs“. Hinzu kommt, dass – anders als beim Aufkommen aus Realsteuern – die Einnahmen aus Gebühren und Beiträgen neben den finanzpolitischen Entscheidungen der rheinland-pfälzischen Kommunen maßgeblich von den gesetzlichen Vorgaben des Landes zu deren Erhebung und Kalkulation abhängen. Letztere betreffen beispielsweise Gebührenrahmenverordnungen des Landes. Für eine vollständige Analyse fehlen differenzierte Meldungen und Statistiken in ausreichender Aktualität und Gliederungstiefe. Gleichwohl lässt sich feststellen, dass bei allen strukturellen Unterschieden zwischen den Ländern, die Gebührenaufkommensdynamik in Rheinland-Pfalz signifikant schwächer ist als in den westlichen Flächenländern. 

» Vergleichbar schwierig zu interpretieren ist die Entwicklung des Aufkommens aus wirtschaftlicher Tätigkeit (darunter: Konzessionsabgaben, Gewinnanteile aus Unternehmen und Beteiligungen, Mieten und Pachten, Einnahmen aus Verkauf), da die Möglichkeit der Einnahmenerzielung der rheinland-pfälzischen Kommunen in diesem Bereich ebenfalls in starkem Maße von externen Einflussgrößen wie den marktlichen Gegebenheiten sowie Vorgaben des Landes zur unternehmerischen Betätigung abhängig ist. Auch hier belegen die Daten zum Pro-Kopf-Aufkommen dieser Einnahmeart, dass die entsprechenden Werte für die Kommunen in Rheinland-Pfalz im Untersuchungszeitraum unter dem Durchschnitt aller übrigen Flächenländer lagen. Im Unterschied zu den Einnahmen aus Gebühren, Beiträgen und sonstigen Verwaltungseinnahmen konnte allerdings die Aufkommenslücke im Zeitverlauf nicht nur sukzessive geschlossen werden, sondern für die Jahre 2023 und 2024 zeigt sich für die rheinland-pfälzischen Kommunen sogar ein Überschuss im Ländervergleich. Trotz dieses Aufholprozesses lässt sich allerdings auch bei den Einnahmen aus wirtschaftlicher Tätigkeit je nach Referenzmaßstab für den gesamten Untersuchungszeitraum ein rein rechnerisches Mehreinnahmenpotenzial in einer Spannbreite zwischen 429 Mio. Euro und 627 Mio. Euro ermitteln. 

Als Fazit kann festgestellt werden, dass in den Jahren 2013-2024 sowohl mit Blick auf die Realsteuern als auch – wenngleich unter den formulierten Einschränkungen – bei den sonstigen originären Finanzierungsquellen von Städten und Gemeinden in nennenswerten Umfang fiskalische Spielräume zur Erhöhung der Einnahmen der rheinland-pfälzischen Kommunen bestanden haben, die nicht hinreichend ausgeschöpft wurden.

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