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Einleitung

Martin Führ

 

"Die Hauptemissionen der Chemischen Industrie sind ihre Produkte". Dieser Satz kennzeichnet die Herausforderungen der zukünftigen Umweltpolitik. Er stammt nicht etwa aus den Reihen der Umweltschützer, sondern von einem Manager der BASF. Mittlerweile hat sich aber auch der Verband der Chemischen Industrie für diese Erkenntnis geöffnet. Sie hat eine grundsätzlich veränderte Perspektive der Umweltpolitik zur Folge, die von der Wissenschaft, aber auch von den staatlichen Stellen und den anderen produktpolitischen Akteure neue Denk- und Handlungsmuster verlangt.

 

1. Problemverlagerung

In der Vergangenheit standen die Industrieanlagen mit den Emissionen in Luft und Wasser sowie in Form von Abfall im Mittelpunkt des umweltpolitischen Interesses. Das anlagenbezogene Umweltrecht kann hier auf eine beeindruckende Erfolgsbilanz zurückblicken. Die Menge der Schadstoffe, die über den Kamin oder das Abwasserrohr die Industrieanlagen verlassen, ist drastisch zurückgegangen. Das bedeutet nicht, daß hier alle Probleme gelöst sind (zu verweisen ist auf die verbleibenden Abfälle, auf die Störfallproblematik und auf Stoffe mit spezifischer Gefährlichkeit), aber die Problemschwerpunkte haben sich verschoben. Die Minderungspotentiale, die sich auf anlagentechnischem Wege sinnvoll verwirklichen lassen, sind weitgehend ausgeschöpft. Will die Umweltpolitik entsprechend der Zielsetzung "ein hohes Maß an Umweltschutz und Verbesserung der Umweltqualität" zu erreichen (Art. 2 EG-Vertrag), weitere Minderungspotentiale erschließen, dann liegt der Regelungsschwerpunkt nicht mehr bei den industriellen Anlagen, vielmehr sind die dort hergestellten Produkte selbst der zentrale Ansatzpunkt umweltpolitischer Steuerung.

Die Umweltprobleme, die auf den Ge- und Verbrauch von Produkten zurückgehen, gewinnen damit mehr und mehr an Bedeutung. Dies gilt sowohl relativ zu den anderen Umweltproblemen, aber auch bei absoluter Betrachtung. Ursachen hierfür sind veränderte Konsumgewohnheiten mit den damit einhergehendem Verbrauch an Ressourcen und der Freisetzung von (Schad-) Stoffen, aber auch die vielfach zu beobachtende "Abfallentsorgung über die Produktschiene". Rückstände, die von ihrer Zusammensetzung her als Sondermüll einzustufen sind, finden auf grauen oder noch dunkleren Pfaden den Weg in ganz unterschiedliche Produkte. Ein Beispiel hierfür ist die hohe Dioxinbelastung belgischer Futtermittel für Geflügel, die auf den Einsatz von hochbelasteten industriellen Altölen in der Futtermittelproduktion zurückzuführen sein dürfte. Aber auch die Mitverbrennung gefährlicher Abfälle in Zementwerken und Ziegeleien führt dazu, daß Baustoffe zum Zwischenlager für Sondermüll werden; wobei die Schadstoffe nach und nach austreten und etwa die Innenräume und das Grundwasser belasten und nach dem Abbruch erhöhte Sicherheitsstandards in den Bauschuttdeponien erforderlich machen. Die Liste der Beispiele ließe sich problemlos verlängern (Sondermüll, gefärbt und desodoriert als "Klo-Stein"; überflüssige, aber schädliche "Füllstoffe" in Waschmitteln etc.).

Andererseits lebt die Marktwirtschaft von der Produktvielfalt. Neue Produkte beleben den Wettbewerb. Der freie Marktzugang ist dementsprechend einer der Grundpfeiler der Marktwirtschaft. Die Warenverkehrsfreiheit ist eine der "Grundfreiheiten" im Binnenmarkt der Europäischen Gemeinschaft. Damit stellt sich die Frage, wie die Marktfreiheit zu vereinbaren ist, mit der gewachsenen Bedeutung der Produkte für den Schutz der Umwelt. Das damit umrissene Spannungsverhältnis findet sich auch in der bereits angesprochenen Zielbestimmung der Europäischen Gemeinschaft, die eine "harmonische, ausgewogene und nachhaltige Entwicklung des Wirtschaftslebens" zu vereinen sucht mit der Aufgabe, "ein beständiges, nichtinflationäres Wachstum" zu fördern, bei gleichzeitiger Betonung der Notwendigkeit, nicht nur ein hohes Maß an Umweltschutz beizubehalten, sondern auch die Umweltqualität zu verbessern und die Lebensqualität der Bevölkerung zu heben.

 

2. Umweltpolitischer Paradigmenwechsel

Vor diesem Hintergrund wird innerhalb der EG über Integrierte Produkt-Politik bzw. Integrated Product Policy (IPP) diskutiert. Auf dem Umweltministerrat Anfang Mai 1999 in Weimar erteilten die Umweltminister der 15 Mitgliedsstaaten der Europäischen Kommission den Auftrag, ein "Grünbuch IPP" zu erstellen. Angestrebt wird damit, so das in diesem Band wiedergegebene Schlußdokument, ein "Paradigmenwechsel" in der europäischen Umweltpolitik. Offen ist aber noch, was unter der neuen Überschrift "IPP" tatsächlich passieren wird.

Die Perspektiven umweltorientierter Produktpolitik zu diskutieren, war Aufgabe eines Workshops am Zentrum für interdisziplinäre Forschung der Universität Bielefeld (ZiF), der im Rahmen der Forschungsgruppe "Rationale Umweltpolitik - rationales Umweltrecht" durchgeführt wurde (Das Arbeitsprogramm der Forschungsgruppe - sowie genauere Informationen zum Workshop und zu den weiteren Tagungen und Publikationen - finden sich im Internet unter www.uni-bielefeld.de/ZIF/luebbewo.html) Im Juni 1999 brachte der Workshop Wissenschaftler verschiedener Disziplinen mit den Akteuren der Produktpolitik aus der Industrie, den Behörden und der Verbraucher an einen Tisch. Ziel der Tagung war es, aktuelle Forschungsansätze mit den praktischen Erfahrungen zu konfrontieren und Perspektiven einer umweltbezogenen Stoffstrom- und Produktregulierung zu entwickeln. Im Mittelpunkt stand dabei die Frage, welche institutionellen Vorkehrungen erforderlich sind, um eine nachhaltigkeitsorientierte Entwicklung zu unterstützen. Ausgehend von der im Rahmen der Enquête-Kommission "Schutz des Menschen und der Umwelt" entwickelten Konzeption eines Stoffstrommanagements, ergänzt durch die Einschätzung, daß eine umfassende Stoffstromregulierung eine Überforderung gesellschaftlicher Entscheidungsfindungsprozesse darstellt, konzentrierte sich die Diskussion auf Möglichkeiten und Grenzen einer umweltorientierten Produktpolitik. Der vorliegende Band versammelt die Beiträge des Workshops. Zudem ist es gelungen, eine Reihe weiterer Autoren für eine Mitwirkung zu gewinnen.

 

3. Aufbau und Inhalt des Bandes

Die Beiträge in diesem Band gehen das Thema von drei Betrachtungsebenen an. Ausgangspunkt ist zunächst der gegenwärtig vorzufindende Ordnungsrahmen (Teil 2). Dem sind die unterschiedliche Reformansätzen gegenüberzustellen. Im Hinblick auf die geschilderte Problemverlagerung und den notwendigen Paradigmenwechsel liegt hier der inhaltliche Schwerpunkt des Bandes (Teil 4). Um die Möglichkeiten und Grenzen der Reformvorschläge einordnen zu können, sind schließlich die praktische Erfahrungen mit einzelnen produktpolitischen Ansätzen aus der Perspektive der Unternehmen, der Verbraucher sowie aus der wissenschaftlichen Politikberatung zu betrachten (Teil 5). Alle drei Betrachtungsebenen fließen zusammen in einem weiteren Schwerpunkt des Bandes, in dem es um produktbezogene technische Normen geht. Aufgrund der großen Bedeutung dieses Handlungsfeldes, erschien es sinnvoll, die diesbezüglichen Beiträge zusammenzuführen (Teil 3).

Der weiteren inhaltlichen Einführung in das Thema dient die von Karin Fritz und Karl-Otto Henseling zusammengetragene Bestandsaufnahme der bisherigen politischen Entwicklung und deren wissenschaftlichen Grundlagen.

Das Spektrum der status qou-Analyse im zweiten Teil des Bandes reicht vom Welthandelsrecht (Andreas Furrer), über die Rahmenbedingungen des EG-Vertrages (Christine Godt) bis zu den Ansätzen einer ökologischen Produktregulierung im deutschen Umweltrecht (Klaus Meßerschmidt). Der Abschnitt wird abgerundet durch einen Blick auf die rechtliche Situation in der Russischen Förderation (Olga Dubovik).

Den Dritten Teil eröffnet der Beitrag von Jörn Kanning, der die rechtliche Bedeutung und den Verfahrensablauf der internationalen Produktnormung vorstellt. Anschließend werden die praktischen Erfahrungen aus der Sicht der Normungsorganisationen (Klaus Lehmann) und der Umweltverbände (Andreas Golding) beschrieben. Die Reformdiskussion auf europäischer Ebene, die in engem Zusammenhang steht mit der sog. "Neuen Konzeption" in der Harmonisierung des Produktrechts, analysiert Helmut Voelzkow aus politikwissenschaftlicher Perspektive.

Der vierte Teil beginnt mit zwei Beiträgen aus ökonomischer Sicht. Erik Gawel fragt nach der vor allem im Abfall- und Kreislaufwirtschaftsgesetz verankerten "Produkt-Verantwortung" der Hersteller. Uwe Schneidewind beleuchtet "Glanz und Elend" der Stoffstrom-Ökonomie und stellt unterschiedliche wirtschaftswissenschaftliche Analyseebenen vor.

Im folgenden geht es um das gegenwärtig auf Gemeinschaftsebene diskutierte und in einigen Mitgliedsstaaten bereits in Ansätzen praktizierte Konzept einer "Integrierten Produkt-Politik". Zunächst finden sich die vom Bundesumweltministerium zusammengefaßten Ergebnisse des informellen Treffens der EG-Umweltminister, welches im Rahmen der deutschen Ratspräsidentschaft in Weimar stattfand. Vor dem Hintergrund internationaler Erfahrungen widmet sich Frieder Rubik den Perspektiven integrierter Produktpolitik und Christan Hey formuliert die zwischen Skepsis und Unterstützung schwankende Position der europäischen Umweltverbände.

Die folgenden vier Beiträge beleuchten aus juristischer Perspektive verschiedene Reformansätze. Ludwig Krämer fragt - ausgehend vom geltenden Abfall- und Chemikalienrecht der Europäischen Gemeinschaft - nach den Perspektiven eines EG-Stoffstromrechts. Die Analyse von Gerd Winter widmet sich dem EG-Chemikalienrecht und fragt, ob darin eine Art gesetzgeberisches Versuchslabor zu sehen ist und wie die dort bereits erprobten Instrumente im Hinblick auf die angestrebte Produktpolitik fortzuentwickeln sind. Aus bundesdeutscher Perspektive stellen Edmund Brandt und Sascha Steiner ihre Konzeption für ein nationales Stoffstrom-Recht vor, während sich Marc Leonhard aus zivilrechtlicher Perspektive den Möglichkeiten einer Stoffstromregulierung nähert.

Die Reformdiskussion wird abgeschlossen durch eine Auseinandersetzung mit zwei ökonomischen Instrumenten. Den Möglichkeiten, Abgaben als Instrument der Produktregulierung einzusetzen, widmen sich Bernd Hansjürgens und Frank Wätzold am Beispiel des Vorschlags einer Abgabe auf Wirtschaftsdünger. Ausgehend von ausländischen Erfahrungen mit Zertifikatlösungen bei der Förderung regenerativ erzeugter Energie geht Roland Menges der Frage nach, welche Rolle Zertifikate in der Produktregulierung spielen können.

Im fünften Teil geht zunächst Frank Ebinger der Frage nach, welches Potential einer umweltorientierten Produktentwicklung durch Umweltmanagementsysteme nach der EG-EMAS-Verordnung oder nach ISO 14.000 freizusetzen ist. Den für die Hoechst AG entwickelten Ansatz eines Product Sustainability Assessment (PROSA) stellt Carsten Henschel vor. Über die Erfahrungen mit Kooperationen unterschiedlicher Akteure im Rahmen der Entwicklung und Vermarktung von Produkten berichtet Rainer Grießhammer. Die Möglichkeiten, über eine EDV-gestützte Stoffstromanalyse Handlungsmöglichkeiten für einzelne Akteure und die damit verbundenen ökonomischen Implikationen aufzuzeigen, beleuchtet Uwe Fritsche. Die praktischen Erfahrungen mit produktbezogenen Kennzeichnungen faßt Joachim Dullin zusammen; er widmet sich der Frage, welche Botschaft den Verbrauer auch erreicht.

Der abschließende Beitrag aus der Feder des Herausgebers widmet sich den Perspektiven umweltorientierter Produktpolitik.

 

4. Bausteine einer integrierten Produktpolitik

Als Ergebnis des Workshops war festzuhalten, daß - auch auf europäischer Ebene - bereits eine Reihe von "Bausteinen" einer integrierten Produktpolitik vorhanden sind, die zur Grundlage einer Weiterentwicklung zu machen sind (etwa Kennzeichnungspflichten, Umweltzeichen, Verlängerung der Garantiezeiten oder Ansätze von "Produkt-Umweltverträglichkeitsprüfungen" etwa im Rahmen der Zulassung von Pflanzenschutzmitteln oder gentechnischer Produkte). Ein weiteres Ergebnis war, daß die Wissenschaft mittlerweile in der Lage ist, komplexe Stoffströme datentechnisch so aufzubereiten, daß einzelne Akteure (z.B. Bauherren, Kommunen oder Produzenten), aber auch die Politik auf einer verbesserten Informationsbasis Entscheidungen treffen können.

Für die europäische Ebene wird es darauf ankommen, eine angemessene instrumentelle Mischung zu finden, die dazu beiträgt, Innovation und Eigeninitiative bei Herstellern, Handel und Verbrauchern zu stimulieren. Dazu ist ein Ordnungsrahmen zu schaffen, der diese Entwicklung unterstützt und vorantreibt. Allein "freiwillige" Maßnahmen reichen dafür nicht aus. Gerade innovative Unternehmen, dies zeigen etwa die Erfahrungen im Bereich elektronischer Geräte ("Grüner Fernseher"), brauchen die Hilfestellung des Staates. Viele von ihnen haben bereits vorbildhafte Projekte in der Schublade oder arbeiten daran. Sie "rechnen" sich aber oftmals erst dann, wenn die externen Rahmenbedingungen stimmen. Hier ist der staatliche Ordnungsrahmen gefordert, der nicht nur umweltbelastende Produktlinien vom Markt verdrängen und damit Freiräume für Innovationen schaffen, sondern über eine geeignete Institutionenbildung auch dazu beitragen kann, daß sich das in den letzten Jahrzehnten stark gestiegene Umweltbewußtsein der Verbraucher auch in entsprechenden Kaufentscheidungen nieder schlägt.

Siehe zu diesem Thema auch die beiden Sofia-Studien zu "Institutionelle Bedingungen zur Förderung proaktiver Strategien" und zu "Produktbezogene Normen in Europa zwischen Binnenmarkt und Umweltschutz".