Normen und Standards

Normen und Standards kennen wir aus der Welt der Produkte. Gelungene Beispiele sind etwa die Gewindenormen in der Industrie und im Handwerk, die es möglichen machen, für ein "deutsches" Gewinde am Fahrrad auch in Portugal eine passende Schraube zu bekommen. Auch die Papiergrößen sind standardisiert, was nicht nur den Umgang mit Kopierern und Druckern erleichtert, sondern auch dazu führt, dass es passende Hefter, Briefumschläge etc. gibt. Aber was hat das mit Naturschutz zu tun? Widerspricht das Konzept der Normung – die Vereinheitlichung – nicht grundsätzlich unserem Naturverständnis? Ist nicht die Normierung von Natur das vielleicht letzte Übel, das uns noch bevorsteht?

In diesem Bereich der Produkte entfalten Normen eine Wirkung, die relevant für den Natur- und Landschaftsschutz sein können. Häufig sind diese jedoch kontraproduktiv: So verhinderten technische Normen bis vor kurzem den Einsatz von ökologisch produziertem Holz im Baubereich, obwohl die jeweiligen baustatischen Eigenschaften keineswegs bedenklich sind.

Es gibt aber auch eine andere Perspektive: Konkurrierende Nutzungen nehmen Natur und Landschaft oftmals gerade mit dem Argument in Anspruch, ein gewisser "Standard" müsse erfüllt sein. Bei Straßen gibt es "Straßenquerschnitte", die in Abhängigkeit von der Klassifizierung und vom prognostiziertem Verkehrsaufkommen genau festlegen, welche Breite und welche Kurvenabmessungen einzuhalten sind. Bei Gebäuden sind aufgrund feuerpolizeilicher und sonstiger Vorgaben Abstandvorschriften einzuhalten. Da spielt es kaum eine Rolle, ob ein besonders geschütztes Biotop überplant wird oder nicht. Erst wenn es dann zu Ausgleichsmaßnahmen kommt, greifen Standardsetzungen und Normungsverfahren auch einmal im Sinne des Naturschutzes: Einheitlich angewendete Vorgaben wie das Biotopwertverfahren legen fest, wie wertvoll ein dem Eingriff zum Opfer fallendes Areal ist und welches Ausmaß die Ausgleichsmaßnahmen annehmen müssen.

In folgenden beschäftigen wir uns deshalb mit der Frage, welchen Beitrag Normen und Standardisierungsverfahren für den Naturschutz leisten können. Zu diesem Zweck ist kurz zu entwickeln, was unter Normung (link zu DIN) oder Standardisierung zu verstehen ist und welche Potenziale, aber auch Gefahren sich mit Normungsprozessen verbinden. Exemplarisch ist sodann darzustellen, welche Möglichkeiten bestehen, Naturschutzanliegen durch Standardisierung zu befördern. Es wird sich zeigen: Standardisierung und Naturschutz widersprechen sich nicht grundsätzlich. Im Gegenteil: Die Chancen, Naturschutzanliegen praktisch zu verwirklichen, dürften sogar steigen, wenn man in den unterschiedlichsten Standardisierungsverfahren an der richtigen Stelle Aspekte des Natur- und Landschaftsschutzes einbringt. Angesichts der Vielfalt der in Betracht kommenden Standards und Normen, ist dies allerdings kein einfaches Unterfangen.

Normen und Standards aus ökonomischer Sicht

Normen und Standards lassen sich als „Spielregeln“ verstehen. Wenn mehrere Akteure mit unterschiedlichen Interessen zusammen wirken (sollen), brauchen sie eine Orientierungshilfe, an der sie ihr Verhalten ausrichten können. Fehlt es an klar definierten Vorgaben, entstehen manchmal spontan Regeln, die einen Rahmen für die Interaktion herstellen. Diese sogenannte „spontane Ordnung“ ist – so die klassische Beschreibung bei Friedrich August v. Hayek - ein wesentliche Eigenschaft von Märkten. Auf diese Weise "spontan" entstandene Regeln bedürfen nicht der Intervention durch den Staat, sondern verdanken ihre Existenz den Bedürfnissen der Marktteilnehmer.

Stimmen allerdings diese Bedürfnisse und die daraus entstandenen Regeln nicht mit dem überein, was aus Gemeinwohlsicht eigentlich erforderlich ist, spricht man von Marktversagen. Im Kontext von Natur und Landschaft, die wesentliche Merkmale öffentlicher Güter innehaben, fehlt es zum Beispiel meist bereits an entsprechenden Eigentumsrechten, aus denen sich eine das Wohl aller fördernde, spontane Ordnung entwickeln könnte. Das Interesse der einzelnen Eigentümer von Flächen stimmt in der Regel nicht mit dem dem der Interesse der Allgemeinheit, etwa am Erhalt der biologischen Vielfalt, überein. Deshalb bedarf es der Intervention durch den Staat, um das Marktversagen zu korrigieren. Freilich ist damit noch nichts über den Erfolg der staatlichen Interaktion gesagt.

Wenn Normen als untergesetzliche Übereinkünfte zu verstehen sind, die – wie oben beschrieben –die gesetzlichen Vorschriften ausfüllen und konkretisieren, dann ist auch nach ihrer Funktion zwischen den Verhandlungspartnern zu fragen. Wozu dienen Normen, wenn sich die Partner unter dem Schirm des Gesetzes einigen?


Ökonomische Vorteile der Standardisierung

Der offensichtlichste Beitrag von Normen besteht darin, Transaktionskosten zu senken. Die Verhandlungspartner müssen sich nicht in jedem Einzelfall wieder neu auf ein Ergebnis einigen, sondern können auf die einheitlichen Normen zurückgreifen. Normen erleichtern auf diese Weise den Vertragspartnern auch schon im Vorhinein, das Ergebnis von Verhandlungen zu prognostizieren. Das erhöht die Planungssicherheit, verkürzt die Verhandlungsdauer und schafft auf beiden Seiten Rechtssicherheit. Gleichzeitig senkt es auch die Kontrollkosten für beide Parteien. Im Ergebnis führen die geringeren Transaktionskosten dazu, dass die Akteure auf beiden Seiten ihre Ziele in größerem Umfang erreichen – eine klassische win-win-Situation.

Der Nutzen von Normungen kann aber auch in Netzwerkgewinnen bestehen: Dort wo einheitliche Standards bestehen, können Produkte aufeinander abgestimmt und gemeinsam genutzt werden. Wer hingegen bestimmte Dinge nicht normt, dem entgeht der Nutzen des Netzwerkes. Normungsprozesse verbessern also die Netzwerkfähigkeit von Produkten und Prozessen. Dort, wo die Vereinheitlichung endet, endet auch die abgestimmte Nutzung von Ressourcen. Das ist immer dann besonders spürbar, wenn es sich um technische Normen handelt, wie z. B. bei den Übertragungsprotokollen zwischen vernetzten Computern. Ähnliche Abstimmungsprozesse gab es aber schon bei der Briefzustellung seit Schaffung des weltweiten Postdienstes, bei dem die Briefmarken anderer im Weltpostabkommen beteiligten Postdienst akzeptiert wurden, oder auch bei den weltweiten Telefonnetzen.

Beim Natur- und Landschaftsschutz gibt es ähnlich gelagerte Netzwerkfälle immer dann, wenn unterschiedliche Akteure in ihrem jeweiligen Kontext mitwirken müssen, um ein bestimmtes Ziel zu erreichen (etwa Biotopvernetzungen oder bei der Bereitstellung von Lande- und Futterplätzen für Zugvögel). Die Vernetzung ermöglicht es, bei gleichem Aufwand Naturschutzziele in größerem Maße zu verwirklichen. Standardisierung steigert damit die Effizienz des Naturschutzes.


Konkretisierung und Prägung von Zielen

Doch Normen haben auch einen über die Transaktionskosten und die genannten Netzwerkeffekte hinausgehenden Effekt. Sie etablieren Konkretisierungen von Zielen. Sie schaffen eine Messlatte in den Köpfen der Beteiligten, die für zukünftiges Denken „maßgeblich“ ist. Damit setzen sie einen Prozess in Gang, der weit über die konkrete Norm hinausreicht. Normungsprozesse können, wenn sie einmal etabliert sind, das Normgefüge eines ganzen politischen Handlungsfeldes prägen, weil die Maßstäbe der beteiligten Praktiker Eingang in Gesetzgebungsverfahren finden können. Normungsprozesse sind auf diese Weise nicht nur ein Instrument, die Transaktionskosten zu senken, sondern sie schaffen auch damit die Basis für das Funktionieren einer Gesellschaft und ermöglichen damit im weitesten Sinne soziale Netzwerkgewinne. Im Spannungsfeld zwischen öffentlich-rechtlichen Ansprüchen und privaten Eigentumstiteln sind vor allem „halbstaatliche“ Normungsverfahren geeignet, Nutzungskonflikte langfristig zu verringern.


Negative Effekte

Doch Normungen haben nicht ausschließlich positive Effekte auf das Gemeinwohl. Sie schaffen zum Beispiel häufig faktische Monopole. Diese sind zwar nicht zwingend für Normungen, aber allein, dass Normungen die aktuellen Marktanbieter begünstigen, die diese mitgestaltet haben, erhöht die Marktzutrittsbarrieren für neue Anbieter.

Eine weitere Gefahr ist, dass sich nicht der beste Standard durchsetzt, sondern der Standard desjenigen, der die größte Verhandlungsmacht bei den entsprechenden Abkommen innehat. Manchmal kommt es auch zum kleinsten gemeinsamen Nenner, obwohl es technisch bereits bessere Optionen gibt. Diese Gefahr ist besonders im Naturschutz relevant, wenn sich gegensätzliche Interessengruppen - wie etwa Bauwirtschaft und Naturschutzgruppen -aufeinander abstimmen müssen.

Und schließlich ist die dritte Gefahr, dass einmal geschaffene Standards ein großes Beharrungsvermögen haben und nur schwer neu anzupassen sind. Sie hemmen in gewisser Weise die Innovationskraft, weil ein neuer technischer Standard sich gegen diejenigen durchsetzen muss, die sich an den bisherigen Standard angepasst haben. Das ist insbesondere bei den Fortschreibungen des Standes der Technik im Umweltrecht erkennbar. Standards können so im Zeitablauf zu ineffizienten Lösungen führen, auch dann wenn sie ursprünglich eine effizienzsteigernde Wirkung hatten.


Institutionenökonomische Perspektive

Normen und Standards können durchaus ambivalente Wirkungen entfalten. Dies rechtfertigt, warum der Staat sich bei ihrem Zustandekommen nicht vollständig zurückzieht, sondern dafür sorgt, dass sie in vielen Fällen "in seinem Schatten" zustande kommen . Er beaufsichtigt das Zustandekommen und das Ergebnis des Normungsprozesses, um zu verhindern, dass die potentiellen Kosten den potentiellen Nutzen übersteigen und muss beurteilen, ob die damit einher gehenden Verteilungseffekte gerecht zugeordnet sind. Er hat auch die Aufgabe, bestehende Normen regelmäßig zu überprüfen (Beobachtungspflicht).

Soweit die Beschreibung der dem Staat normativ zugewiesenen Funktionen. Es lässt sich jedoch kaum übersehen, dass auch der Staat kein homogenes, allein am Gemeinwohl ausgerichtetes Gebilde ist. Es kommt daher durchaus darauf an, welche staatlichen und privaten Akteure an einem Standardisierungsprozess beteiligt sind und welche "Spielregeln" hierbei gelten.

Diesen Fragen widmet sich die institutionenökonomische Analyse. Ziel ist es, die institutionellen Randbedingungen zu identifizieren, die es für den konkreten Fall wahrscheinlich machen, dass sich die am Entstehungsprozess einer Norm jeweils beteiligten Akteure an Vorgaben orientieren, die ein gemeinwohladäquates Ergebnis erwarten lassen.

Ausgangspunkt ist dabei die spezifische Interessenlage der Normungsbeteiligten. Stehen sich diese in unvereinbarer Weise gegenüber, ist es unwahrscheinlich, dass man sich auf einen gemeinsamen Standard verständigt. Genau darin liegt aber die eigentliche "Charme" der Standardisierung. Läßt sich dieser nicht erreichen, benötigt man entweder eine gesetzliche Regelung oder man wird weiterhin in jedem Einzelfall den Konflikt ausfechten müssen.

Ein wichtiger Punkt ist auch die Zusammensetzung eines Normungsgremiums. Sind Umwelt- und Naturschutzinteressen nicht oder nicht angemessen vertreten, ist ein ausgewogenes Ergebnis in Bezug auf Natur- und Landschaftsschutz kaum zu erwarten. Haben alle Interessengruppen eine ausreichende Ressourcenbasis, um eine hinreichend fundierte Argumentation zu entwickeln, oder sind manche von ihnen nur ehrenamtlich tätig?

Aber auch prozedurale Fragen spielen eine große Rolle: Auf welche Weise werden Verhandlungsergebnisse erzielt? Welche Mehrheiten sind erforderlich? Welche Bedeutung hat eine Minderheitenposition? Welche Aspekte müssen im Rahmen des Normungsverfahrens berücksichtigt werden? In welcher Weise wird der Entstehungsprozess der Norm dokumentiert und gibt es nachvollziehbare Begründungen für die einzelnen Festlegungen?

Für die Konsensfähigkeit innerhalb des Normungsgremiums, aber auch für die spätere Akzeptanz des Normungsergebnisses spielt eine weitere Frage eine wichtige Rolle: Wem gegenüber sind sie Akteure berichtspflichtig; wie ist also ihre Einbindung in die Organisation, die sie entsendet?

Von wissenschaftlicher Seite ist dabei nicht zu beantworten, welches das optimale Verfahren darstellt, sondern es sind lediglich alternative Normungsverfahren mit ihren wahrscheinlichen Folgen darstellbar. So lässt sich in etwa prognostizieren, welche institutionelle Neuerung in einem bestehenden Normungsverfahren zu welche Ergebnissen in konkreten Normungsfragen erwarten läßt.


Analyse naturschutzrelevante Normen und Standards

In einem öffentlichen Gemeinwesen, in dem die Verfügungsrechte an Natur und Landschaft dem Staat vorbehalten sind, muss er diese auch gegenüber den privaten Eigentümern zu verteidigen wissen. Das regelt der Bund über das Bundesnaturschutzgesetz, das als Rahmengesetz den Ländern Vorgaben für die nähere Ausfüllung macht. Die Länder können an der faktischen Zuteilung der Verfügungsrechte nichts ändern, sondern können lediglich konkretisieren, in welchen Fällen sie auf welche Weise Verfügungsrechte sichern. Doch da auch die Länder in den Landesnaturschutzgesetzen und entsprechenden Verwaltungsvorschriften nicht alles abschließend regeln können, verbleibt auch im Naturschutz ein offener Bereich, der entweder den Verhandlungen im Einzelfall oder aber weitergehenden Normungsprozessen überlassen bleiben kann.

Naturschutz zielt auf die Bewahrung, Pflege und Entwicklung von Natur und Landschaft. Das gesetzliche Konzept des Bundesnaturschutzgesetzes legt ein dynamisches Naturverständnis zugrunde. Natur ist nichts, was einfach ist, sondern sie entwickelt und verändert sich. Damit entspricht das gesetzliche Konzept dem naturwissenschaftlichen Verständnis: Ein Biotop durchläuft verschiedene Alterungsstufen, es verharrt nicht einfach in einem immerwährenden Gleichgewicht. Jedes Biotop entwickelt sich aufgrund vielfältiger Austauschbeziehungen mit seiner Umwelt und aufgrund seiner eigenen Dynamik.

Lange Zeit schien es so, als ob Normungen schon aufgrund dieser dynamischen Eigenschaften nicht in das Konzept des Naturschutzes passten. Ohne diskutieren zu wollen, ob sich das Normungsverständnis gewandelt hat, kann man heute feststellen, dass Bereiche des Natur- und Landschaftsschutzes, die normungsähnliche Instrumente einsetzten, deutliche Verbesserungen erzielten. Das gilt z. B. für die Bewertungsverfahren bei der Eingriffsregelung, deren Akzeptanz durch das transparente Verfahren zunahm. Umgekehrt gilt aber auch, dass Normungsprozesse den Natur und Landschaftsschutz behindern, wenn Naturschutzinteressen nicht deutlich genug zum Ausdruck gebracht werden. Das ist z. B. der Fall bei der ökologisch orientierten Holzwirtschaft, die durch technische Baunormen nicht in dem Maße auf dem Markt auftreten kann, wie es aus Sicht des Naturschutzes wünschenswert wäre.

Anwender von Naturschutzstandards finden sich sowohl innerhalb als auch außerhalb des Naturschutzes. Auch wenn beide Gruppen die o.g. Kriterien gleichermaßen anlegen, bestehen doch Differenzen in den Ansprüchen. Das lässt sich am Beispiel von Planungsprozessen bei Flächeninanspruchnahmen zeigen: Jenseits der Regelungen für die Eingriffs- und Ausgleichsplanung und der Bestimmungen für Natur- und Landschaftsschutzgebiete gibt es viele unbestimmte Regelungen, deren Auslegung von der zuständigen Behörde bzw. vom Engagement der Mitarbeiter abhängig ist. Die Ansprüche der Planer an zu schaffende Standards in diesem Bereich wären:

• Zugänglichkeit, Verständlichkeit und evtl. Nachvollziehbarkeit von Normen, Standards und exakten Flächenabgrenzungen
  
• Allgemeine und lokale Anforderungen an Trassenführungen und Flächeninanspruchnahmen
  
• Nachvollziehbare Verfahren zur Konfliktlösung mit der Herstellung von Planungssicherheit.